我国环境影响后评价现状及其发展策略
文/梁鹏 陈凯麒 苏艺 杜蕴慧
环境影响后评价是环境影响评价的延续，也是项目后评价的内容之一。结合2012年全国环境保护工作会议提出的“全面推进建设项目环境监理，继续强化环评全过程监管，制定环境影响后评价办法”，我国环境影响后评价拟解决的关键问题应是环境影响后评价的理论提升及为实践应用提供基础。
1969年，美国在世界范围内率先确立环评制度并制定《国家环境政策法》，截至目前，世界上已经有超过170个国家、地区以及有关国际组织通过立法或国际条约采纳和实施环境影响评价制度。2003年9月，《中华人民共和国环境影响评价法》的发布实施表明我国环境影响评价的法律地位得到了进一步的提升，环境影响评价构成环境与社会经济发展之间的重要纽带。然而，环境影响评价具有很大的局限性，一是环境影响评价中工程影响预测的准确性和可信度有限；二是环境影响评价是在环境影响不确定的情况下做出的工程决策。
我国环境影响评价制度在某些方面尚不成熟和完善，如长期累积效应等，在建设项目环境影响评价方面突出表现为环境影响评价的有效性还需要进一步提高。环境影响后评价可以验证环境影响预测的成果，为科学的环境管理提供依据，也为其他项目环境影响评价提供借鉴。因此，在环境保护形势日趋严峻的情况下，建立环境影响后评价制度以不断完善现有环境影响评价制度体系是非常必要的。
环境保护部部长周生贤在2012年全国环境保护工作会议上首次提出“全面推进建设项目环境监理，继续强化环评全过程监管，制定环境影响后评价办法”，这与李克强副总理在第七次全国环境保护大会上的讲话精神、《关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》要求一致，在十八大加强生态文明建设的大旗下，此举更具有标志性的、里程碑式的意义。新的认识高度和管理要求对形成我国社会经济发展与生态环境保护“双赢”的局面、系统的管理办法具有重大意义。
环境影响后评价的发展历程
环境影响后评价最初起源于项目后评价，是项目后评价的重要组成部分。20世纪30年代，美国、瑞典等国家的财政和审计机构及援外单位，为了总结公共投资和援外项目的经验教训，提高投资效益和决策、管理水平，开始对重大建设项目进行回顾评价工作；20世纪70年代初，发达国家和世界银行等国际金融组织进行公共投资和对外贷（援）款能源、交通、电子类项目后评价；20世纪80年代，荷兰将后评价纳入环评法；澳大利亚在1982年的发展规划中提出了对环境影响评价全过程的监督；1988年，欧盟针对11个案例进行环境影响后评价检验环境影响评价方法，确定环境影响后评价的分类以及实施程序等，全面反映了环境影响后评价的概念和体系。
我国环境影响后评价的研究起步于20世纪90年代，主要是由于环境影响评价制度在执行实施中出现了一些问题，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条规定，一类环境影响后评价是在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并且报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；另一类是原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。
随着国家对生态环境的重视及大众环保意识的不断提高，法律规章制度在不断地完善，环境影响后评价也得到了高度关注。2008年，国务院《关于印发环境保护部主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]73号）明确把推进环境影响后评价摆上重要位置。2008年4月，环境保护部在批复南海石油化工项目及码头、海底管输工程的验收申请时，明确要求中海壳牌石化化工有限公司“做好排污口附近海域海水水质及海洋生态跟踪监测和调查，并开展环境影响后评估。”
自2008年至今，环境保护部已明文要求17个建设项目开展环境影响后评价工作，同时另外10个建设项目也主动开展了环境影响后评价工作，向环境保护部提交了环境影响后评价报告书。从行业来看，水利水电、煤矿、公路工程等生态影响类行业环境影响后评价工作开展得比较好。
环境影响后评价的作用
发达国家提出环境影响后评价应当贯穿在建设项目的整个生命周期中，包括施工前、施工过程中、工程运行期和工程废弃后。国内的环境影响后评价规定比较狭义，同时与变更环评、规划环评、竣工环保验收调查等存在交织。西方发达国家提出的环境影响后评价与环境影响评价的关系详见图1，
环境影响后评价规划需要不断地修订与完善，在拟建项目审批通过时制定完成环境影响后评价大纲；环境影响后评价设计大纲要基于重大问题，特别是针对环境影响评价报告中提出的需要深入分析的问题。环境影响评价的事前预测评价与环境影响后评价得事后验证评价配合、反馈，才是一个科学完整地闭合循环。因此，环境影响后评价与环境影响评价的有机整合可以形成更好的环境管理模式，为科学决策提供基础。
环境影响后评价的作用主要体现在以下方面：
一是督促建设与管理机构遵循建设项目许可证和营业执照规定进行监测。环境监测数据是环境质量现状最直接的反映，也是分析评价环境变化趋势的基础数据，监测数据的完整和准确与否是后评价成果是否合理正确的关键。
二是促进完善风险性管理。环境影响评价就是现代社会中发展出的一种风险预测与规避的技术手段，特别是针对存在有毒、有害、易燃、易爆物质的项目，但是由于环境影响评价本身的局限性，环境影响评价所应用的风险预测方法必然不能完全确定将要发生的对环境的危害，这与科学技术本身的不确定性一起带来了更大的不确定性和风险性。环境影响后评价则是及时进行信息反馈，修订项目或者减缓措施，或是制定应急预案从而减少损失。
三是若出现未预测到的环境影响可以调整建设项目或者是研究减缓措施。建设项目在建设、运行与废弃过程中，所引发的负面影响可能是逐步凸显出来，而环境影响后评价恰恰可以利用建设项目前后的环境变化情况为基础，分析环境的变化趋势，找出项目潜存的正面与负面影响形式及其影响要素，从而制定相应的管理措施，为项目的环境管理提供决策基础。
四是验证前期环境影响预测是否准确，制定的减缓措施是否有效，以便于推广到类似的建设项目当中。环境影响评价和设计成果是在工程建设前，通过基线数据的调查研究和分析预测而得到的结论，其必然存在预测方法的合理性、参数选取的正确性、结果的准确性问题，需要在项目的实践过程中进行检验。环境影响后评价在验证环境影响评价结果的同时，也为改进环境影响评价的理论和方法奠定了基础，促使预测方法更为合理、环境影响评价结果更符合实际情况。
五是改进与完善环境管理，提高环境管理的有效性。完善规划、建设单位及其环境保护行政主管部门的管理机制及其职能效率，促进减缓措施的切实实施、加快生态环境保护的步伐、创新环境保护工作。
我国环境影响后评价的关键问题
一是内涵不明确，法律规定存在一定的交织。国家立法层面提及环境影响后评价概念的是《中华人民共和国环境影响评价法》第二十七条，然而在2008年全国人大常委会组织开展的环评法执法检查中，明确提出环境影响后评价机制体制还没有建立。同时，由于法律法规不健全导致环境影响后评价的名称存在多样化，当前相关研究包括环境影响回顾性评价、事后评价、环境影响评价项目后分析、环境影响后评估等，这些研究与后评价研究内容存在一致性但各有侧重。
二是评价要求不确定。目前国内立法中的环境影响后评价仅是概括性、原则性的规定，而对如何进行后评价以及开展后评价的时间、具体程序、内容并没有做出具体的规定。
三是配套管理体制、技术规范体系不健全。截至目前，水利水电、煤矿等生态类影响项目开展了环境影响后评价的研究，仅推行了《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》、《水利建设项目后评价管理办法（试行）》、《海洋石油开发工程环境影响后评价管理暂行规定》、《重庆市建设项目环境影响后评价技术导则（试行）》，尚没有正式出台国家层面的环境影响后评价管理办法及其技术导则，并未形成完善的法律规范体系指导环境影响后评价的实施。
四是环境影响后评价工作受重视程度低。我国对于环境影响后评价的研究起步比较晚且进展缓慢，同时法律法规不完善，更加导致了我国重审批轻监管、重评价轻验收的现状。
我国发展环境影响后评价的对策
环境影响评价的相关规范不健全导致部分环境影响评价流于形式，很少关注项目所产生的实际影响及其减缓措施的有效性，而环境影响后评价恰恰可以深化环境影响评价，对项目的建设与运行管理发挥重要的指导作用；同时环境影响后评价作为环境监督管理的重要组成部分，对建设单位和环评单位起到监督、促进作用，同时更加有利于“三同时”制度和环境影响评价制度的深入贯彻。针对目前环境影响后评价中所存在的问题需要在如下方面加强研究。
确定“早期介入”的原则
通过确定“早期介入”原则，形成“全过程评价”，正确认识到环境影响后评价和环境影响评价是相辅相成、互相促进的，编制环境影响评价报告的同时需要拟定环境影响后评价规划且不断地修订与完善后评价内容，也就是环境影响后评价需要贯穿在项目的整个生命周期中。我国迫切需要从环境管理的整体性出发，构建环境影响评价、环境监理、竣工验收环境影响调查到环境影响后评价的环境管理体系，提高管理效率。
明确环境影响后评价的内涵
尽快确立环境影响后评价制度，完善法律机制，明确环境影响后评价的内涵。目前，我国有关环境影响后评价的法律规范数量少、分布零散，没有形成环境管理中的一项制度。对其规定多是原则性的，仅限于规定需要进行环境影响后评价。因此，需要尽快对环境影响后评价的原因、主体、时机、方法、内容、审批程序及其环境影响后评价中的公众参与、法律责任等内容做出具体规定。
开展环境影响后评价理论方法体系研究
目前环境影响后评价缺乏配套的管理规定和技术规范，后评价工作进展缓慢，理论探索和实践积累都远远不够，后评价的作用还未充分发挥出来。因此，亟待开展环境影响后评价的技术方法体系研究，细化评价指标、方法及标准，推动环境影响后评价的全面实施。
构建完善的监测体系
监测体系的制定需要管理机构及其相关利益方的共同参与，各方均有控制与减缓生态环境影响的义务；同时监测的贯彻执行需要贯穿在建设项目的整个生命周期，鼓励监测数据和信息的重复利用和共享。监测体系的形成包括：确定任务；影响预测；确定且详细说明主要的监测项目；确定监测目标；提出数据要求：影响指标、频率和数据采集时间、监测区域、数据采集方法、数据类型和存储形式、数据分析方法；依据监测目标审核数据要求；确定数据的实用性；开展可行性评估；依据监测目标、监测的环境影响、采集的数据确定监测体系。
提高对环境影响后评价的认识
当前我国过分重视环境影响评价的能力，而忽略了环境影响评价作为事前预测的局限性，导致环评率虽然很高，但建设项目对环境的影响却不见减少。这表明认识中没有理解环境影响评价制度的真正内涵，因此离开了环境影响后评价，前者只具有形式化的意义。因此，需要提高公众对环境影响后评价的认识，采用“全方位—多视角”方法，推动环境影响后评价的发展进程。
